La revue de la défense nationale , dans sa livraison du mois d’avril 2004, a publié un article intitulé « pour une véritable politique des rémunérations des militaires ».
L’auteur de cet article, le commissaire lieutenant-colonel Mantin est en service à l’inspection générale des armées. Il y a tout lieu de supposer qu’à raison de cette place, il énonce une position « maison ».
Le contrôleur général des armées Eugène-Jean Duval qui, dans un ouvrage paru en 1996 sous le titre « l’Armée de terre et son corps d’officiers 1944-1994 » a longuement étudié les questions de revalorisation de la condition militaire.
Après avoir lu et relu l’article du commissaire lieutenant-colonel Mantin, il estime que cet officier a tout simplement oublié de poser là la question fondamentale sous-jacente aujourd’hui à tout système de rémunération des militaires, c’est celle de la Spécificité qu’il avait déjà abordée dans un article paru sur le site. Il est en effet indispensable de formuler nettement cette question; l’article sur le SNOP le montre à l’évidence. A défaut de cette interrogation fondamentale, le plaidoyer en faveur d’une véritable politique de rémunération est non seulement un cri d’orfraie mais, ce qui est plus grave, par delà le constat d’impuissance relevé il se révèle un singulier constat d’inaction.
La rédaction de l’Adefdromil.
Peut-on parler de politique des rémunérations et, a fortiori, plaider pour une « véritable » politique des rémunérations des militaires » sans commencer par s’accrocher à quelques branches historiques ? Ce n’est pas sans raison que le Larousse 2004 définit la politique comme : « l’ensemble des options prises collectivement ou individuellement par le gouvernement d’un Etat ou d’une société dans les domaines relevant de son autorité ».
Peut-on, aujourd’hui, en 2004, au moment où la France se débat dans d’inextricables difficultés financières qui conduisent à un affrontement, fût-il à fleurets mouchetés, entre deux ministres de la République, tirer un trait sur tout un pan de l’histoire de la France contemporaine sous prétexte que l’on a peut-être envie dans des Etats-majors d’avoir un peu plus la main sur les rênes de l’avenir ?
Peut-on délibérément oublier que le revalorisation de la condition militaire fut l’une des préoccupations du législateur de 1972 et de 1975 ?
Peut-on délibérément passer sous silence le rapport remis à Madame le Ministre de la Défense par le président de la commission de révision du statut général des militaires (1) qui est en même temps vice-président du Conseil d’Etat ? Ce rapport fait des propositions pour une révision du statut général des militaires et tout particulièrement en son point 4.1.4 dans le domaine des rémunérations.
Aujourd’hui, après achèvement de la professionnalisation et peut-être à cause de celui-ci, il nous paraît indispensable de tenter d’abord de répondre à une question fondamentale omise par l’auteur de l’article dans la revue de la défense nationale : quelle est la place réelle du militaire, de la chose militaire dans la société d’aujourd’hui ? En tentant de de répondre à cette question, il y a de fortes chances pour que le projet d’une véritable politique de rémunération des militaires révèle non seulement un constat d’impuissance mais surtout un grave constat d’inaction.
La Spécificité militaire a-t-elle encore un sens, aujourd’hui ?
Jadis, et ce fut le cas pendant près de deux siècles, l’armée chargée d’encadrer la nation pour le jour du danger, constituait une entité spécifique au sein de la nation : elle était présente sur tout le territoire, rien ne se passait sans elle. Elle était même en avance sur la société du moment, par exemple, par son statut des officiers datant de 1834.
En dépit du vent de l’histoire, des militaires souhaitent, semble-t-il, encore, se réfugier derrière la notion de spécificité. Cet attachement à un tel cadre de pensée ne fait en réalité que révéler un manque de culture professionnelle, ce n’est pas parce que les théories de Clausewitz sont toujours enseignées qu’il faut en rester aux temps révolus. La France a connu une cascade de conflits qu’elle avait de plus en plus de mal à soutenir, notamment dans ses extensions lointaines de l’Indochine ou tout près de nous de l’Algérie.
Mais c’est au lendemain de la guerre 1939-1945 que tout a commencé à changer. En rendant aux militaires, en août 1945, le droit de vote dont ils avaient été privés sans motif valable en 1872, le général de Gaulle a clairement montré qu’il entendait bien redonner aux militaires des droits de citoyen dont ils avaient été injustement privés : la citoyenneté appliquée aux armées ne signifie pas l’abandon de toute discipline et la citoyenneté restreinte accordée aux militaires ne signifie pas absence de toute participation active à toutes les manifestations de la démocratie.
L’une des premières choses que le Gouvernement Provisoire de la République Française a faite, ce fut d’instituer non pas un nivellement salarial des agents de l’Etat mais tout simplement de rappeler par le biais de deux ordonnances de 1945 que l’unité à l’intérieur de l’Etat n’était pas un vain mot mais une nécessité pour le relèvement de la France.
Ce trop court rappel doit inciter à la réflexion et conduire à répondre à une question fondamentale : les militaires, aujourd’hui, font-ils partie de la catégorie des agents de l’Etat ?
La réponse semble d’autant plus évidente que depuis le 22 février 1996, date de la décision officielle du Chef des armées de créer une armée professionnelle et surtout depuis la loi du 28 octobre 1997 suspendant la conscription, les personnels des armées, quels que soient leurs grades ou emplois ne sont, qu’on le veuille ou non, que des « Agents de l’Etat », sans autre spécificité que celle d’être agent de l’Etat.
Comme les autres catégories d’agents de l’Etat, ils forment une catégorie spécifique, mais toutes les catégories d’agents de l’Etat sont spécifiques; de fait, plus que de droit, à défaut de définition, la « spécificité » s’est transformée en spécialité et l’introduction de cette notion de « spécialité » est génératrice de surenchères par tous moyens dès lors que les syndicats s’en saisissent.
Chaque catégorie a ses règles propres, mais fait partie de l’ensemble des agents de l’Etat : Victor Hugo ne disait-il pas, dans un tout autre domaine, il est vrai :
« Chacun en a sa part, mais tous l’ont en entier ».
Au lendemain des ordonnances de 1945, au terme de longs travaux, il fut procédé à un unique classement des agents de l’Etat par le décret du 10 juillet 1948. A la fin de l’année 2003, ce décret de base avait fait l’objet de plus de 500 décrets modificatifs , si tant et si bien que même à la Direction de la Fonction publique, personne n’est, dit-on, en état de dresser le classement qui résulte de cet empilement de modificatifs; mais ce qu’il faut souligner c’est que jusqu’à ce jour, à défaut d’autre décision, ce classement demeure la référence absolue, tout au moins formelle si on se réfère aux visas de cette cascade ou avalanche de décrets modificatifs. Il faut ajouter que la décentralisation, tout comme la création d’une fonction publique territoriale ou d’une fonction publique hospitalière n’ont fait que brouiller le spectre de la fonction publique déjà rendu complexe par le biais de la notion d’établissement public et de service public.
Alors la question est toute simple : est-ce que, comme le souhaite l’auteur de l’article, les militaires, devenus professionnels, ont intérêt à demander à sortir de cette grille de rémunération, de ce classement des agents de l’Etat ? toute sortie étant supposée, a priori, plus avantageuse.
Lors de l’élaboration du statut général des militaires en 1972, pour éviter les distorsions, imaginaires ou réelles, entre les fonctionnaires et les militaires, une nouveauté fut introduite dans la loi, c’est la garantie de l’article 19-II du SGM, à savoir que « toute mesure de portée générale affectant la rémunération des fonctionnaires civils de l’Etat est, sous réserve des mesures d’adaptation nécessaires , appliquée , avec effet simultané, aux militaires de carrière ». Cette mesure était supposée prévenir toute dérive , mais à défaut de définition précise elle a, par le jeu des surenchères syndicales et par l’introduction d’un système de primes dont, dit la cour des comptes, certaines sont occultes, abouti à fausser totalement les résultats du classement de 1948 que non seulement les fonctionnaires mais aussi tous les citoyens en application du principe de transparence, étaient en droit d’attendre.
Il convient de souligner que la commission présidée par Monsieur Denoix de Saint-Marc maintient cette disposition de l’article 19-II et propose de l’étendre à l’ensemble des militaires; par contre le titre du paragraphe 4.1.4 « inscrire dans le statut des militaires les principes fondamentaux régissant la rémunération des militaires » peut laisser la bride sur le cou à toutes les imaginations. En dépit de considérations sommaires et très discutables sur la notion de classement, d’indices et de hiérarchie, la commission ne propose pas, et pour cause, de faire des militaires, à défaut d’une catégorie spécifique, une catégorie autonome.
Pour compléter ce survol de l’aspect historique, il convient de remarquer que trois ans après le vote du statut, le législateur, face aux réclamations des militaires notamment à propos de la hiérarchie des grades, a cru bon de voter la loi de 1975 (2) , dont le plus patent résultat est d’avoir abouti à transformer une mesure provisoire en instrument permanent de gestion des personnels officiers et à mettre en application le système du conditionnalat condamné par le Conseil d’Etat. On remarquera que cette loi du 30 octobre 1975 comportait à la fois des mesures concernant les appelés et des mesures applicables aux seuls militaires de carrière, disposition qui n’était pas sans raison à l’époque.
Enfin, la distorsion s’est poursuivie avec l’institution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI), créée sous l’égide de Mr Durafour, il y a près d’une quinzaine d’années; cette disposition a été transposée aux armées sans la moindre concertation, mais l’application en est une responsabilité des armées.
La rémunération au Mérite dont les essais sont, dit-on, en cours vient en quelque sorte, une fois de plus, compliquer le système de rémunération des agents de l’Etat et, comme le souligne l’auteur de l’article, celui des militaires.
Telles sont les principales étapes historiques qu’il est nécessaire de rappeler tant elles paraissent aujourd’hui oubliées de tous, volontairement ou non mais oubliées , tant dans les armées que dans la Fonction publique ou par les syndicats; il convient de rappeler que les militaires n’ont pas le droit d’adhérer à un syndicat et sont privés du droit d’association pour la défense de leurs intérêts; en application de l’article 10 du SGM, « il appartient au chef, à tous les échelons, de veiller aux intérêts de ses subordonnés ».
Les raisons de la « déshérence dans laquelle l’administration centrale laisse la solde et les indemnités » résultent selon l’auteur de l’article examiné de causes financières, psychologiques et culturelles.
L’analyse qu’il en fait relève du constat d’impuissance alors qu’elle révèle, avant tout, un constat d’inaction.
Comme toujours dans ce genre d’exercice, le constat d’impuissance repose en grande partie sur la faute des autres ou sur la faute à personne, en réalité sur deux catégories de causes, les unes peuvent être tenues pour externes, les autres au contraire seraient plutôt de nature structurelle.
Après avoir admis qu’il est possible de mieux faire avec un budget assez important, ce que le nouveau ministre de l’économie et des finances ne manquera pas, à juste titre, d’apprécier, l’auteur dénonce les causes de nature externe, à savoir :
l’éparpillement des acteurs entre le CEMA, les états-majors; la séparation entre les payeurs des commissariats, les rares concepteurs et les gestionnaires de personnels; le manque d’experts de la solde, le caractère très technique de celle-ci, le centralisme interarmées, la confusion des rôles etc.
Les causes que nous rangeons dans la catégorie structurelle, tiennent :
à l’ambiguïté de la nature de la prestation : solde ou salaire; à l’inadaptation totale de la seule référence utilisée : le décret du 10 juillet 1948; au déséquilibre entre le principal de la solde et la part indemnitaire; à l’introduction d’une méritocratie s’ajoutant à une nouvelle bonification indiciaire mal maîtrisée; à l’existence d’un régime de rémunération propre à l’outre-mer.
Tels sont, grosso modo, les éléments de ce qu’il faut bien appeler un constat d’impuissance, mais si l’on regarde l’histoire, il ne s’agit que d’un grave constat d’inaction à tous les échelons de la structure de l’armée d’aujourd’hui.
La complexité, la superposition des structures est une réalité; même s’il faut admettre que celle-ci gagnerait à être plus finement analysée par la suite, la responsabilité en incombe exclusivement au ministère de la défense.
La création du poste de Secrétaire général pour l’Administration en 1961 renouait en partie avec un passé oublié; elle était supposée avoir un avantage : rendre aux opérationnels leur disponibilité en les déchargeant de tâches communes à toutes les armées. Si la réforme mérite réellement les critiques de l’auteur en ce qui concerne le seul domaine des rémunérations, la faute ne se trouve-t-elle pas dans la tendance très forte de chaque armée à vouloir son autonomie dans tous les domaines (3) , ne se trouve-t-elle pas dans le fait que les états-majors veulent jouer sur les deux tableaux : préserver l’autonomie ancienne pour ne pas dire antique ou traditionnelle tout en alléguant du modernisme de leurs structures, de leurs méthodes ?
Que les armées manquent d’experts de la solde, d’informaticiens, etc., à qui la faute si ce n’est au maintien de structures redondantes du fait de l’existence de plusieurs armées auxquelles s’est ajoutée une gendarmerie autonome sachant tirer avantage de son double rattachement; faut-il rappeler que les tentatives de rapprochement des commissariats ne sont jamais allées très loin par suite de l’attitude complice des états-majors et des directions concernées!
Comment se fait-il qu’aujourd’hui, les armées se trouvent ainsi dépourvues, par exemple, pour le suivi du classement établi par le décret du 10 juillet 1948 alors que cela relevait manifestement de leurs attributions ? La réponse est tellement évidente qu’il est préférable de ne pas la formuler tant celle-ci révèle le peu de souci de défense des intérêts des militaires. Car comment se fait-il que les commissariats dont l’une des missions est d’être les conseillers du Commandement n’ont pas, comme cela semble évident, suivi avec attention le classement établi par le décret du 10 juillet 1948 et alerté à temps les autorités du Commandement ?
Si les commissariats l’on fait, la faute est ailleurs et il appartient alors à qui de droit de réagir.
Comment se fait-il que la solde des militaires outre-mer et le paiement des indemnités aient
été si négligés et qu’il ait fallu attendre l’intervention de la justice , par exemple, pour reconnaître l’inégalité de traitement entre les fonctionnaires civils et les militaires pour le paiement des frais de déplacement ? La même remarque peut être faite pour la solde en OPEX et, de façon générale, pour toutes les questions afférentes à la rémunération.
Le constat d’impuissance n’est en réalité qu’un grave constat d’inaction si ce n’est un blocage intellectuel, et ce, à tous les niveaux.
Il appartenait à chaque structure créée depuis 1961 de respecter et de faire respecter ses attributions, d’autre part à l’intérieur de chaque structure de faire correctement son travail; il revenait enfin à l’autorité politique de veiller à ce que les dispositions soient prises à temps pour non seulement faire évoluer le dispositif des armées, mais pour l’adapter aux décisions prises.
Depuis quatre décennies au moins, il était évident que les évolutions de la société civile ne pouvaient laisser indifférents les membres de la collectivité militaire, le Chef des armées l’ayant lui-même souligné à plusieurs reprises à l’occasion des échanges rituels de voeux en début d’année . L’évolution du règlement de discipline générale à partir de 1966 puis du statut n’ont été que des adaptations, a minima et à contrecoeur, pour une hiérarchie paralysée par la perspective d’évolution. Les preuves les plus flagrantes en sont encore aujourd’hui, d’une part, l’absence totale du droit d’association dans les armées et l’attribution exclusive de la défense des intérêts à une hiérarchie qui bénéficie à plein de la NBI et, d’autre part, le peu de démocratie dans le fonctionnement du conseil supérieur de la fonction militaire créé en 1969 en dépit de réformes intervenues.
De même, comment expliquer que les armées devenues professionnelles soient encore régies par un statut qui , à l’époque, était déjà hybride et qui depuis 1997 est assimilable à un OGM.
Comment, en marge du statut, expliquer que les hommes politiques aient toléré que des structures industrielles comme celles du GIAT soient condamnées depuis tant d’années à générer des déficits publics alors que le rapport de présentation des décrets d’avril 1961 soulignait toutes les vertus de la réforme. Mais tout le monde a oublié la présentation des décrets d’avril 1961.
Mais revenons au strict domaine de la rémunération des personnels militaires. Tout d’abord les militaires n’ont pas encore compris que les hommes politiques, depuis qu’ils ont à l’unanimité voté la suspension du service militaire sans chercher à le remplacer par une véritable organisation où se combinent civisme et patriotisme tout autant que la défense de la collectivité , se désintéressent totalement du sort de la collectivité militaire, ils ont mieux à faire pour des causes de proximité dans leur circonscription surtout s’il n’y a plus aucune formation militaire dans celle-ci. Il est vrai que les réponses aux questions ministérielles sur l’actualité ou l’actualisation du décret de 1948 révèlent, elles aussi, un refus d’agir ou tout au moins « la langue de bois » propres à décourager les meilleures volontés. Par ailleurs les hommes politiques sont assurés que les états-majors et services leur présenteront à parapher les rapports qu’on leur demandera.
Il revient à l’évidence aux plus hautes autorités de l’Etat non seulement de définir les missions à caractère opérationnel ou les programmes en matière d’armement mais surtout d’affirmer ce que sont les militaires dans la société d’aujourd’hui. Il est, semble-t-il, urgent d’en faire des citoyens à part entière dans une société démocratique, ce qui est parfaitement compatible avec une conception relativement limitative du statut . Il convient, dans cette conception « citoyenne » de veiller à respecter en tous points l’alignement sur la fonction publique dont il faut dire et redire que, sauf indication contraire explicite, les militaires sont membres, dût-on, mais ceci dépasse notre objet, resserrer par ailleurs la notion de fonctions régaliennes que la République a faites siennes et n’a trop cessé de laisser filer depuis tant d’années.
C’est ainsi, même si cela peut paraître du détail ou un anachronisme compte tenu de la façon dont on a volontairement oublié les conceptions de l’immédiat après-guerre, qu’ il est devenu urgent de dire si oui ou non le dispositif de rémunération bâti autour du décret du 10 juillet 1948 est encore d’actualité et d’en tirer les conséquences. Ce sera un grand pas pour la réforme de l’Etat devenue, elle aussi, un long serpent de mer.
(1) Cf. article de l’auteur dans le numéro de janvier 2004 sous le titre « Un rapport pour quoi faire ? ».
(2) Dans un ouvrage intitulé « L’Armée de terre et son corps d’officiers 1977-1974 » – éditions de l’ADDIM 1996, l’auteur a longuement rappelé les origines de la valorisation de la conditions des militaires.
(3) Le rapport de présentation des décrets d’avril 1961 soulignait que : « Enfin, le secrétaire général pour l’administration aura autorité sur un certain nombre de directions et services interarmées à compétence administrative, financière et sociale ».
Voir aussi :
Spécificité militaire un rapport pour quoi faire ? une sournoise guerre police gendarmerie- lettre du SNOP Le RAPPORT : Tout le monde en parle mais qui l’a lu La Réforme du Statut Général des Militaires : Mythe ou Réalité Qui défend ou ose encore défendre les intérêts « matériels » des militaires ?