Cet article du Colonel (er) Jacques BESSY a été publié dans la Revue de la Défense Nationale de Mars 1993, alors qu’il était encore en activité de service. Son contenu demeure largement d’actualité puisque les problèmes liés au rôle de la hiérarchie, à la représentativité des instances de concertation et à l’action des associations restent entiers.
Dans le système français actuel, les problèmes de condition militaire sont normalement (1) soulevés par l’intermédiaire de trois canaux d’expression: la hiérarchie, les structures de concertation, enfin les associations d’anciens élèves ou de retraités. Le système paternaliste hérité de la société du XIXe siècle a ainsi fait place progressivement à un système mixte dans lequel la hiérarchie, porte-parole traditionnel des préoccupations des militaires auprès de l’autorité politique, est désormais concurrencée par d’autres acteurs.
Au moment où le Conseil supérieur de la fonction militaire se consacre en partie à une réflexion sur les instances de concertation dans les armées, il est donc légitime de s’interroger sur le rôle respectif des intervenants dans le domaine de la condition militaire et de réfléchir sur l’avenir du système actuel.
Depuis 1969, année de création du CSFM, l’évolution constatée traduit un affaiblissement régulier du rôle de la hiérarchie face au développement des instances de concertation et à la place originale et de plus en plus autonome que tiennent les diverses associations.
L’AMéLIORATION DE LA CONDITION MILITAIRE NE RéSULTE PAS DU SEUL DIALOGUE ENTRE LE POLITIQUE ET LE MILITAIRE
Tout d’abord, l’amélioration de la condition militaire ne peut se limiter à une augmentation des soldes et indemnités de toute nature. Si « le désespoir de la communauté militaire », comme l’écrit un officier, François Chauvency (2), se fonde notamment sur cet élément, le malaise est alors celui de la Fonction publique tout entière, car les indices de solde des militaires font partie de la grille de la Fonction publique organisée par le décret n° 48.1108 du 10 juillet 1948 modifié.
à tel point que l’article 19 du statut général des militaires prévoit l’automaticité de l’application des mesures de portée générale affectant la rémunération des fonctionnaires civils de l’état aux militaires, sous réserve des adaptations nécessaires. C’est d’ailleurs cette disposition qui a fondé la transposition du protocole de la Fonction publique, dit « accords Durafour », aux militaires.
Ensuite, la condition militaire, « ensemble des droits et devoirs des personnels en uniforme des armées » pour reprendre l’expression de M. Bernard Boëne, revêt dans chaque armée ou service des aspects très différents. Peut-on comparer la condition militaire du sous-marinier embarqué pour une mission de plusieurs semaines avec celle du parachutiste engagé de la 11e division, ou celle du gendarme, officier de police judiciaire aux employeurs multiples, ou celle de l’infirmier du service de santé ?
Selon le problème précis de condition militaire soulevé par tel ou tel militaire, le décideur final pourra être le même: ministre de la Défense, ministre du Bugdet, etc. ; mais, dans bien des cas une solution pourra être trouvée soit au niveau fonctionnel le plus bas, soit par l’armée, ou le service d’appartenance.
La réalité de la condition militaire varie également selon les catégories de personnels. Par exemple, on ne peut globaliser les questions de logement de l’officier de l’armée de terre, de l’air ou de la marine astreint à des mutations fréquentes avec ceux du sous-officier de gendarmerie obligé de loger en caserne, ou ceux du sous-officier engagé célibataire logé en chambre individuelle.
En définitive, il serait plus exact de parler de conditions militaires plutôt que de la condition militaire, dogme solennel aux aspects variables.
La globalisation des problèmes inclut forcément le danger de leur dilution, qui débouche parfois sur l’insatisfaction de ceux qui les vivent quotidiennement. L’amélioration de la condition militaire, terme préférable à celui de « défense» est donc l’affaire de tous les militaires et de tous les niveaux de la hiérarchie. Prétendre qu’elle ne peut résulter que d’un dialogue entre le militaire et le politique relève d’une simplification erronée et parfois commode.
Par ailleurs, il convient d’avoir toujours à. l’esprit la distinction entre les sujets généraux qui appellent la concertation et les problèmes voire les conflits individuels relatifs à la condition militaire qui restent l’apanage du commandement ou, plus rarement, des juridictions administratives.
LA FAIBLE EFFICACITé DU PATERNALISME INSTITUTIONNALISé CONDUIT à UNE LIMITATION DU RôLE DE LA HIéRARCHIE DANS L’AMéLIORATION DE LA CONDITION MILITAIRE
Cette idée ne contredit pas le fait que certaines questions sur la condition militaire peuvent être résolues selon le cas par des échelons du commandement.
Le paternalisme institutionnalisé
Ce système résulte non pas de la tradition orale (3), mais des termes mêmes du statut général des militaires et du règlement de discipline générale dans les armées: « Il appartient au chef à tous les échelons de veiller aux intérêts de ses subordonnés et de rendre compte par la voie hiérarchique de tout problème de caractère général qui parviendrait à sa connaissance » (SGM, art. 10) ; il « porte attention aux préoccupations personnelles des subordonnés et à leurs conditions matérielles de vie, il veille à leurs intérêts… » (art. 7 du RDGA ).
Il s’explique et se justifie par l’interdiction des groupements professionnels dans les armées (SGM, art. 10). Il traduit la conception traditionnelle de la neutralité militaire héritée de la période révolutionnaire.
Le flou de la notion de hiérarchie
Où commence la hiérarchie? Où finit-elle ? Au président de la République, chef des armées en vertu de l’article 15 de la Constitution ? Au Premier ministre qui dirige l’action du gouvernement (art. 21) ? Doit-on s’en tenir au droit administratif, pour lequel la hiérarchie est constituée au sommet par le ministre ? En extrapolant les propos de François Chauvency, on peut en déduire que la hiérarchie chargée de défendre les intérêts des militaires s’arrête juste avant l’autorité politique. Il s’agirait alors des chefs d’état-major de chaque armée. Ce faisant, on néglige le rôle du secrétariat général pour l’administration qui coiffe trois directions clés en la matière: la DFMPC (direction de la fonction militaire et des personnels civils), la DAG (direction de l’administration générale), et la DSF (direction des services financiers).
Nul doute que le rôle du chef est de rechercher le bien-être de ses subordonnés – parfois même, ceux-ci sont récompensés en sa personne – mais le flou de la notion de hiérarchie enlève une bonne partie de sa crédibilité au système du paternalisme institutionnalisé qui a démontré ses limites par ailleurs.
Les limites du rôle de la hiérarchie
Trois causes conduisent à limiter ce rôle.
Juge et partie
Tant qu’il s’agit de réclamer des mesures d’amélioration de la condition militaire au pouvoir politique, le rôle de la hiérarchie est clair. Elle assure effectivement la défense des intérêts des militaires, ou plutôt elle en est l’un des porte-parole.
La situation devient rapidement ambiguë lorsque les mesures souhaitées sont de son propre ressort, par exemple en matière de mobilité ou de disponibilité. Elle est alors juge et partie, comme le dit si justement un officier (4). Responsable de l’efficacité de l’institution devant le pouvoir politique, on conçoit aisément que la hiérarchie privilégie ce qu’elle estime être l’intérêt général au détriment des intérêts individuels qu’elle est censée également défendre. Ce choix est évident lorsque la hiérarchie juge qu’elle n’a pas de marge de manoeuvre.
Une situation de concertation artificielle
La situation de concertation entre le politique et la haute hiérarchie militaire est artificielle. Elle ne favorise pas particulière¬ment la prise en compte des aspirations des militaires.
D’abord, la liberté d’expression de « la haute hiérarchie militaire, nommée par le pouvoir politique, a elle-même ses limites. Les officiers généraux de haut rang qui ont démissionné depuis une dizaine d’années ne l’ont pas fait pour des motifs touchant à la condition militaire, mais officiellement pour des raisons relatives à l’équipement des forces ou à la politique générale de défense. Par ailleurs, toute hiérarchie, même dynamisée par de grands patrons, possède une inertie naturelle.
Le politique lui-même, surtout dans une période de rigueur budgétaire -mais y a-t-il des périodes de. largesse dans ce domaine? -, ne peut qu’examiner avec circonspection les propositions de la hiérarchie lorsque aucune crise sérieuse du moral des troupes n’est perceptible. Ce n’est sans doute pas un hasard si les améliorations notables de la condition militaire résultant des statuts particuliers fin 1975 sont intervenues après des signes tangibles de crise en 1974, comme à Draguignan et Karlsruhe.
L’atténuation de la spécificité du métier militaire
Lorsqu’un conflit majeur était toujours possible, lorsque les armées constituaient un corps expéditionnaire en Indochine ou participaient aux « opérations de maintien de l’ordre » en Algérie, la hiérarchie était le porte-parole naturel de la collectivité militaire, dont la république exigeait des efforts exceptionnels allant jusqu’au sacrifice suprême de ses membres.
Désormais le métier militaire, s’il reste toujours dangereux, est de plus en plus perçu comme une fonction comportant des risques particuliers sans plus. La guerre du Golfe, les opérations en Afrique où les pertes sont minimes, ont contribué à cette banalisation.
Dans le même temps, le droit de la fonction publique militaire a perdu beaucoup de son particularisme, aussi bien du fait du législateur que de celui des juridictions administratives. L’essor des structures de participation depuis 1969 est à cet égard, exemplaire. Cette tendance générale à l’atténuation de la spécificité militaire contribue à limiter le rôle de la hiérarchie en tant que porte-parole ou défenseur des intérêts des militaires.
Vers la fin du paternalisme institutionnalisé ?
Outre son aspect désuet, le paternalisme institutionnalisé a une efficacité limitée. Certes il n’a pas encore disparu puisqu’il demeure dans les textes, mais à moyen terme, le rôle de la hiérarchie devra être recentré sur un objectif plus modeste que celui « de la défense des intérêts des militaires ».
L’idée de créer des bureaux spécialisés permanents juridiques et sociaux ou des bureaux des problèmes humains (5) peut paraître séduisante. Cependant, si on ne veut pas qu’elle soit la simple manifestation d’un néopaternalisme, elle pose la question de l’indépendance de ces structures vis-à-vis de la hiérarchie, car, de plus en plus, les intérêts individuels des militaires se heurteront à l’intérêt général et à la recherche de l’efficacité optimale de l’institution.
La satisfaction du besoin d’information de la hiérarchie et même de la collectivité militaire tout entière paraît en revanche un objectif urgent à atteindre, car elle est de nature à améliorer la qualité du dialogue. Elle passe par une meilleure connaissance de l’ensemble des dispositions statutaires de toute nature qui régissent la Fonction publique, tant il est vrai que dans ce domaine comme dans d’autres, la connaissance constitue une clef du pouvoir.
L’AVENIR DES STRUCTURES DE CONCERTATION
Avant de se livrer à une réflexion prospective sur l’évolution de ces structures, il convient d’abord de dresser le constat de la part croissante qu’elles ont prise progressivement depuis 1969 dans le fonctionnement de l’institution militaire, puis de rechercher quelles en sont les limites tout en prenant en compte le rôle original des associations d’anciens élèves et de retraités.
La part croissante des structures de concertation dans l’expression des problèmes de condition militaire
Sans avoir l’ambition de dresser un bilan exhaustif, il est nécessaire de rappeler l’évolution constatée depuis 1969, tant au niveau central que localement.
Au niveau central
Seule l’étude des travaux préparatoires de la loi sur le CSFM permettrait de déterminer si sa création en 1969 a été le résultat du séisme social de mai 1968 ou bien correspondait à un simple alignement des militaires sur les fonctionnaires civils, qui disposaient déjà du conseil supérieur de la Fonction publique, ou bien s’il s’agissait d’un acte préparatoire à la rénovation du statut général de 1972.
Toujours est-il que la composition du CSFM fixée initialement à 40 membres a évolué depuis avec la création des commissions interarmées en 1984, avant de parvenir à la formation actuelle, qui est l’émanation des conseils d’armée ou de service tirés au sort parmi les volontaires.
Dans les unités
L’évolution depuis 20 ans s’est faite dans deux directions. Certaines structures existantes, comme les présidents de sous-officiers, ont vu leur rôle croître ou raviver. D’autres structures ont été créées. Il s’agit notamment des commissions participatives d’unités, dont les attributions regroupent dans certaines armées celles d’instances antérieures simultanément supprimées, telles que les commissions de mess, de foyer ou d’ordinaire.
Certes, le rôle de ces organismes reste consultatif, mais leur développement traduit le besoin réciproque de concertation entre l’état employeur et ses militaires. Il préfigure sans doute d’autres évolutions prévisibles à moyen terme dans leur composition, leur mode de désignation ou leur rôle.
Les limites du CSFM
Trois limites au moins paraissent évidentes : la faible représentativité, le manque de formation des membres, le rôle modeste assigné au CSFM.
La faible représentativité
L’exigence du volontariat pour être membre du CSFM marque une amélioration certaine par rapport au système antérieur, puisqu’elle garantit a priori la motivation du militaire tiré au sort. Cependant, les membres du CSFM et des conseils d’armée ne représentent qu’eux-mêmes. Leur participation de droit aux réunions des commissions d’unité dans les armées de terre, de l’air et dans la marine ne modifie pas cette donnée.
Globalement, le CSFM et les conseils d’armée constituent un simple échantillon de la collectivité militaire, dont il n’est pas certain que les avis soient conformes à ceux de leur armée d’appartenance. Par ailleurs, il est impossible de connaître la circulation de l’information entre les membres et le reste de la collectivité militaire, qui permettrait de mesurer leur audience.
Le manque de formation des membres
Il n’est pas excessif de dire que beaucoup de militaires connaissent mal non seulement le statut général et leur propre statut particulier, mais également ceux des autres corps d’officiers et de sous-officiers, et d’une manière générale les notions essentielles du droit de la Fonction publique qui permettent de faire des comparaisons et de comprendre les raisons et les conséquences des textes ou des mesures à caractère statutaire soumis à l’avis du CSFM.
Le rôle
Si on veut limiter le rôle consultatif du CSFM et des conseils d’armée à celui de simples structures « d’information et de réflexion » (6), alors qu’il leur est reconnu un rôle de proposition, nul doute que le système actuel ne se grippe rapidement. Dès à présent, certains membres expriment la frustration (7) d’avoir un simple avis à donner sur des textes ou des mesures dont ils ne comprennent pas tous les tenants et les aboutissants, et en sachant parfaitement que leurs réserves éventuelles ne seront pas forcément suivies d’effets.
Malgré les quelques moyens d’action. que représentent notamment la possibilité d’imposer un sujet à l’ordre du jour fixé par le ministre ou la démission (8) simultanée de plusieurs membres – voire de la totalité -, le CSFM actuel et les conseils d’armée constituent un outil de concertation modeste, dont les limites risquent d’apparaître en fonction des projets de restructuration, voire de professionnalisation, qui ne manqueront pas d’être lancés avant la fin du siècle.
L’avenir des instances de concertation est cependant compliqué par l’intervention d’un acteur spécifique à la fonction militaire: les associations d’anciens élèves ou de retraités.
L’ambiguïté du rôle des associations
Plusieurs raisons expliquent cette situation. Au plan des principes, elles n’ont pas vocation à s’occuper des problèmes de condition militaire. L’inscrire dans leurs statuts serait même illégal, car elles pourraient être assimilées à des groupements professionnels interdits par l’article 10 du statut général et encourir la dissolution.
Dans les faits, chacun sait que les associations regroupées au sein de l’Uncam (9) interviennent ponctuellement sur telle ou telle question de condition militaire.
Par ailleurs, les associations d’anciens élèves et celles de retraités n’ont pas la même base représentative et ne poursuivent pas les mêmes objectifs. Les premières ont sans doute une vocation plus générale, mais leur autonomie par rapport à la haute hiérarchie est moins affirmée. Les secondes peuvent être tentées de prendre position sur la condition des militaires d’active pour faire avancer celle des retraités.
L’idée de développer leur action en tant que porte-parole des militaires mérite en tout cas d’être soutenue (comme le suggère l’article « La Saint-Cyrienne pour quoi faire? »). Dans cette perspective, il est souhaitable que le nombre de leurs adhérents leur confère une représentativité indiscutable. Il reste que, dans le système actuel, la liberté de parole de ces associations est limitée, car elles ne peuvent juridiquement prendre dé positions trop critiques sans risque de se voir rappeler à l’ordre.
L’amélioration des structures de concertation actuelles
Elles peuvent être perfectionnées sur les trois points cités plus haut.
La représentativité
Outre la possibilité de faire désigner les membres du CSFM par ceux des conseils d’armée, amélioration symbolique mais de faible portée qui nécessiterait le recours à un texte législatif, deux voies méritent d’être explorées à cet effet: d’une part le couplage entre les structures locales et le CSFM, d’autre part la désignation des membres par leurs pairs.
La connaissance et le traitement des problèmes de condition militaire dans une unité demandent une expérience certaine. Plutôt que de conférer la qualité de membre de droit des commissions participatives aux membres des conseils d’armée, comme c’est le cas actuellement, il serait préférable d’inverser le système. Ainsi, les membres des structures centrales pourraient être désignés par tirage au sort parmi les membres des commissions participatives d’unité, dont le nombre et la composition devraient être aménagés en conséquence, dans chaque armée ou service, pour établir une base suffisamment large et régler les exigences de suppléance. Sous réserve de l’avis du Conseil d’état, cette amélioration pourrait résulter d’une simple modification du décret d’application de la loi de 1969 relative au CSFM.
Euphémisme pour l’élection, la désignation par les pairs est déjà en vigueur pour nommer les membres des commissions participatives de la gendarmerie qui constitue un laboratoire dans ce domaine. Il serait souhaitable qu’elle puisse faire bénéficier les autres armées des enseignements qu’elle a tirés du fonctionnement de ses commissions participatives, qui n’a pas bouleversé fondamentalement les principes de l’autorité et de la discipline mili¬taires. Cette révolution silencieuse démontre d’ailleurs que, contrairement aux idées généralement reçues dans la société militaire, l’élection de représentants ne débouche pas forcément sur la constitution de syndicats selon le schéma de la lutte des classes. En tout état de cause, il sera difficile d’éluder toujours la question si le commandement souhaite se concerter avec de véritables interlocuteurs.
La formation
Pour dialoguer, il faut être deux; il faut également parler le même langage. La formation des membres des commissions participatives des conseils d’armée ou de service et du CSFM doit donc reposer sur le droit de la Fonction publique et le droit budgétaire et financier.
Le rôle
Il paraît difficile de donner au CSFM un quelconque droit d’amendement aux projets ou à certains projets qui sont soumis à son avis, ou de requérir son avis conforme. Ce serait reconnaître à la communauté militaire un droit de légiférer sur ses statuts, qui conduirait de toute évidence à un corporatisme néfaste. Il faut donc rechercher l’amélioration du rôle des instances de concertation dans des formules originales du type « partenariat ».
Il s’agirait d’associer de petits groupes de travail du CSFM à la préparation et à la rédaction des projets de mesures statutaires, ce qui leur permettrait d’en être éventuellement les rapporteurs auprès du conseil, ou du moins d’être en mesure de donner un avis technique éclairé. La participation de membres de l’instance nationale à l’élaboration même des projets intéressant la condition militaire contribuerait sans doute à diminuer le sentiment de frustration évoqué précédemment et aurait un rôle formateur.
Bien sûr, cette idée bouleverse les méthodes traditionnelles de travail des administrations centrales. Pourtant elle n’est pas révolutionnaire; bien au contraire puisqu’elle pourrait éviter l’instauration d’un rapport de forces, toujours possible selon les circonstances, entre la hiérarchie et les représentants de la communauté militaire. En tout cas, sa mise en oeuvre contribuerait à créer un climat de confiance et de collaboration durable entre l’administration et les instances de concertation, qui auraient ainsi du «grain à moudre», pour reprendre une expression fréquemment citée.
La réponse à l’ensemble de ces questions conditionnera l’avenir des structures de concertation actuelles.
(1) Tout le monde s’accordera à considérer que les lettres anonymes exploitées par les médias ne constituent pas un canal normal d’expression.
(2) Le Casoar , revue de la Saint-Cyrienne, n » 125, avril 1992.
(3) Général Terrasson dans un article intitulé « La Saint-Cyrienne pour quoi faire? », paru dans Le Casoar de janvier 1991.
(4) « Vers une évolution du CSFM », par Thierry Comte; Le Casoar , n » 125, avril 1992.
(5) Proposition émise par François Chauvency dans Le Casoar , n » 125.
(6) Général Clarke de Dromantin, Le Casoar , n° 125.
(7) Voir l’article du maître de Gouttes: « états d’âme », dans Armées d’aujourd’hui , n° 171, juin 1992.
(8) Réaction extrême, légale certes, mais qui exprimerait un refus de dialogue.
(9) Union nationale de coordination des associations militaires.