M. Michel de Bennetot
,
député
Mesdames, messieurs, je vais m’efforcer, dans le bref quart d’heure dont je dispose, de traiter, avec autant de sérénité que possible, du projet portant statut général des militaires.
Je le dis en préambule, mes propos n’exprimeront que mon opinion personnelle. Je ne suis pas le porte-parole d’un groupement quelconque, qu’il soit conservateur, réformateur ou corporatif…
M. Marc Bécam . … ou révolutionnaire !
M. Michel de Bennetot . Monsieur le ministre d’Etat, vous m’avez affirmé jadis, alors que j’étais chargé de rapporter un projet de loi portant sur l’organisation des différents corps d’officiers de l’armée de mer et du corps des équipages de la flotte, que la collaboration apportée par la commission de la défense nationale s’était révélée extrêmement utile.
Fort de cette affirmation, je me permettrai de vous poser quelques questions auxquelles, je l’espère, vous pourrez apporter une réponse.
Je suppose que si le statut que vous nous proposez aujourd’hui est adopté en l’état, il n’y aura plus lieu à discussion en commission de la défense nationale : dès lors, la réorganisation des corps d’officiers de l’armée de mer, avec introduction de l’école militaire de la flotte et la mise en extinction du corps des officiers d’équipage, se ferait par décret. Je me trompe peut-être, mais j’aimerais sur, ce point avoir une réponse.
J’aborderai successivement quatre points.
Je commencerai par le problème du contingent. C’est pour moi – je le dis tout de suite – un aspect secondaire et je ne m’y attarderai pas. J’estime que le contingent peut être régi soit par le présent statut, si vous le souhaitez, soit par le code du service national. Au demeurant, cela n’a pas une importance extrême et il n’y a pas lieu d’engager sur ce point une bataille de procédure.
En ce qui concerne l’article 3, qui a déjà été évoqué à maintes reprises et qui définit le domaine réglementaire et le domaine législatif, je me suis efforcé de comprendre quelles sont les « garanties fondamentales ». Je sais bien – M. le président de la commission des lois me l’a d’ailleurs rappelé – que je ne suis pas un spécialiste des problèmes juridiques, mais, en tant qu’ancien militaire, j’ai peut-être des lumières sur d’autres points.
Pour comprendre quelles sont ces garanties, je me suis reporté à un document public en mai 1971 par le Service d’information et de relations publiques des armées et que vous souhaitiez sans doute voir porté à la connaissance des parlementaires.
Que faut-il, d’après ce document, entendre par garantie fondamentale ?
Le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel ont donné de cette notion une définition plus large pour les militaires que pour les fonctionnaires civils, en raison du fait – comme l’indique une note du Conseil d’Etat du 29 janvier 1959 – que « les militaires officiers ou sous-officiers ne disposent pas des mêmes moyens de défense statutaire que les fonctionnaires civils ». Suit une énumération de sept garanties fondamentales, que je rappelle brièvement : limites d’âge ; hiérarchie des corps et correspondances de grades ; pourcentage de chaque source de recrutement ; proportion de l’avancement au choix et de l’avancement à l’ancienneté ; temps de commandement ; temps minimum à passer dans chaque grade pour être proposable au grade supérieur ; dispositions relatives aux changements de corps.
Monsieur le ministre, si j’ai bien compris l’exposé que vous avez fait devant la commission de la défense nationale, le statut que vous proposez ne retient que deux de ces sept garanties. Vous indiquez en effet à la page 5 de l’exposé des motifs du projet de loi : « Le statut consacre le principe traditionnel d’après lequel les militaires, dont les droits de citoyen sont soumis à certaines restrictions, bénéficient de garanties législatives plus larges que les fonctionnaires civils de l’Etat. C’est ainsi que les limites d’âge, généralement plus basses chez les militaires que chez les fonctionnaires civils, sont considérées comme constituant un élément fondamental de la carrière qui doit être fixé par le législateur. »
Je pense, monsieur le ministre, que nous sommes bien d’accord, au moins sur ce premier élément : les limites d’âge.
M. le ministre d’Etat chargé le la défense nationale . Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur de Bennetot ?
M. Michel de Bennetot . Volontiers.
M. le président . La parole est à M. le ministre d’Etat avec l’autorisation de l’orateur.
M. le ministre d’Etat chargé de la défense nationale . Je ne suis pas d’accord sur l’interprétation que vous donnez de mes déclarations devant la commission de la défense nationale. J’ai déclaré que sur deux points, les limites d’âge et la précision relative à la hiérarchie, nous donnions un caractère législatif à des dispositions qui, pour ce qui concerne les fonctionnaires civils, étaient ou pouvaient être considérées comme étant du domaine réglementaire.
II est bien clair que toutes les garanties considérées comme fondamentales pour les fonctionnaires civils doivent ipso facto être considérées comme telles pour les militaires.
En d’autres termes je n’ai pas parlé en commission de deux garanties fondamentales à caractère législatif, mais de deux garanties fondamentales qui, outre les garanties générales de la fonction civile ou de la fonction militaire qui ont un caractère fondamental pour les militaires, étaient traitées d’une manière législative pour les raisons que vous savez et que nous avons évoquées tout à l’heure.
Il ne s’agit donc pas de deux seules garanties, mais de deux garanties supplémentaires à caractère législatif. Je n’ai pas dit autre chose ; vous détournez un peu ma pensée en disant que je n’ai parlé que de deux garanties fondamentales.
M. Michel de Bennetot . Excusez-moi, monsieur le ministre d’Etat, mais je ne me suis pas référé à des déclarations orales, j’ai lu l’exposé des motifs, page 5 :
« Le statut consacre le principe traditionnel d’après lequel les militaires, dont les droits de citoyen sont soumis à certaines restrictions, bénéficient de garanties législatives plus larges que les fonctionnaires civils de l’Etat. C’est ainsi que les limites d’âge, généralement plus basses chez les militaires que chez les fonctionnaires civils, sont considérées comme constituant un élément fondamental de la carrière qui doit être fixé par le législateur… »
M. le ministre d’Etat chargé de le défense nationale . Je n’ai jamais dit le contraire !
M. Michel de Bennetot . Alors nous sommes d’accord sur ce point.
« … corollaire de cette garantie, puisque les limites d’âge sont fonction du grade, les grades eux-mêmes sont déterminés par la loi. »
Je vous pose la question : est-il possible d’aller un peu plus loin ? Est-il possible que, par exemple, !es pourcentages dans chaque source de recrutement – et je me réfère à la loi votée le 20 décembre 1969 – soient fixés par la loi ? C’est bien ce qui s’est passé pour la réorganisation des corps d’officiers de l’armée de mer, monsieur le ministre d’Etat ?
J’ajoute d’ailleurs, ne voulant pas en faire trop de cas, que j’ai été assez frappé de lire dans ce document officiel du Service d’information et de relations publiques de l’armée la phrase suivante : « le Parlement, d’autre part. mis en présence d’intérêts contradictoires peut rendre des arbitrages inattendus ou décevants… « .
Je crois que c’est le lot de la démocratie parlementaire. ( Mouvements divers ).
Je me permets de vous dire qu’il aurait mieux valu que la concertation, qui a été très large peut-être à l’extérieur, mais brève au sein de la commission de la défense nationale pour des motifs qui nous sont étrangers et qui tiennent essentiellement à l’organisation du référendum, vous donnât le temps, monsieur le ministre d’Etat, de me convaincre. Vous m’aviez fait l’honneur, un jour, de me dire que j’étais « la conscience de la marine française ». Je l’avais pris pour un compliment ; malgré la courtoisie de vos propos, j’avais considéré que cela voulait bien dire que vous le pensiez.
Or aujourd’hui ma conscience est particulièrement troublée. Je ne comprends pas pourquoi, nous, législateurs, nous ne pouvons pas partager entre le décret et la loi les statuts particuliers. Certaines dispositions, dans ces statuts particuliers, relèvent du domaine législatif : je cite, par exemple la limite d’âge, la hiérarchie des corps et les correspondances de grades, les pourcentages de chaque source de recrutement, la proportion de l’avancement au choix ou de l’avancement à l’ancienneté.
Je pense qu’on peut même aller plus loin : à moins qu’il y ait un texte qui définisse les garanties fondamentales une fois pour toutes, en disant qu’il n’y en a pas du tout ou au contraire qu’il en existe plusieurs, sept par exemple.
Si l’on admet que deux garanties particulières doivent figurer dans le statut général, il n’y a pas de raison de s’arrêter là et de se limiter à deux, à six ou à sept garanties.
M. le ministre d’Etat chargé de la défense nationale . Voulez-vous me permettre de vous interrompre à nouveau ?
M. Michel de Bennetot . Bien volontiers, monsieur le ministre,
M. le président . La parole est à M. le ministre, avec l’autorisation de l’orateur.
M. le ministre d’Etat chargé de la défense nationale . Je dis tout de suite à M. de Bennetot que je ne cherche pas à le convaincre. Deux, trois ou six mois, pas plus que quelques heures ou quelques jours, ne combleront le fossé qui nous sépare.
Il faut bien s’entendre. Il y a les garanties fondamentales d’un côté et de l’autre la qualité du texte qui les définit.
Prenons la situation actuelle ; vous seriez fort surpris, quittant le domaine des officiers de marine pour prendre en considération l’ensemble du corps militaire, de constater que certaines garanties qui possèdent un caractère fondamental, dans certains cas et pour certains corps relèvent du domaine de la loi, dans d’autres cas et pour d’autres corps ressortissent au domaine réglementaire. Je vous dirai même – ne vous évanouissez pas ! ( Sourires ) – que dans certains cas, les garanties fondamentales ont résulté d’une instruction ministérielle !
La plus grande variété marque actuellement l’organisation des garanties statutaires. Variant suivant les corps, les dispositions sont d’ordre législatif ou d’ordre réglementaire. Donc le terme de « garantie fondamentale » n’est pas obligatoirement lié à la qualité d’un texte.
Que se passe-t-il ? Les dispositions constitutionnelles – et je vous affirme, monsieur de Bennetot, que c’est la dernière fois que je m’y réfère à moins que la commission ou un amendement ne m’oblige à en reparler – précisent que le domaine législatif comprend les garanties fondamentales des fonctions civiles et militaires.
Ce terme de « garanties fondamentales » a eu un sens précis lorsqu’un texte de loi a défini celles des fonctionnaires civils. En outre, un autre texte qui l’a modifié, la loi de 1964 – que vous avez votée peut être…
M. Miche! de Bennetot . Je ne l’ai pas votée.
M. le ministre d’Etat chargé de la défense nationale . …prévoit que certaines de ces dispositions, pour certains corps – du type corps issus de l’école nationale d’administration, corps enseignant – pourront faire l’objet de dérogations par décrets en Conseil d’Etat, après avis du conseil supérieur de la fonction publique,
En d’autres termes, le texte relatif aux fonctionnaires civils donne une définition des garanties fondamentales assurées par la loi, avec possibilité d’y déroger dans certains cas, pour certains corps ; mais, naturellement, les statuts particuliers ajoutent, le cas échéant d’autres garanties, si besoin s’en fait sentir.
Pour ce qui concerne la fonction militaire, nous aurions pu reprendre exactement ce qui a été fait pour les fonctionnaires civils. Ainsi qu’on vous l’a dit, le texte aurait été beaucoup plus bref, certaines dispositions, ne serait-ce que celles qui concernent la hiérarchie, ayant un caractère réglementaire.
Aucune disposition législative ne précise les grades des fonctionnaires civils. Les garanties fondamentales, pour employer votre terme…
M. .Michel de Bennetot . Ce n’est pas le mien !
M. le ministre d’Etat chargé de la défense nationale . … des fonctionnaires civils se trouvent dans le décret.
Nous avons considéré que, pour les militaires, la loi pouvait aller plus loin. Le Conseil d’Etat n’a pas admis cette thèse sans examen. Sa première réaction a été de se demander pourquoi nous maintenions les dispositions relatives à la hiérarchie dans le texte de loi alors qu’elles font normalement partie du domaine réglementaire.
Nous avons exposé au Conseil d’Etat que les fonctionnaires militaires supportent certaines servitudes, en particulier qu’ils n’ont pas droit à des groupements d’intérêt professionnel et qu’en conséquence leurs garanties fondamentales fixées par la loi, au lieu d’être limitées à ce qui est prévu pour les fonctionnaires civils, pouvaient être plus amples.
Nous avons donc inséré dans le texte législatif des dispositions qui, pour les corps civils les plus élevés, sont bien des garanties, mais des garanties fixées par décret n’ayant pas un caractère fondamental.
Mais il arrive un moment où il convient de s’arrêter. Le domaine ne nous appartient pas, ni à vous, ni à moi. Il appartient, le cas échéant, au Conseil d’Etat.
Nous avons donc étudié le texte que je vous présente. Le Conseil d’Etat, après avoir examiné le problème juridique, non pas tel qu’on le souhaite mais tel qu’il est en vertu de la Constitution, a donné un avis favorable déclarant que notre position, compte tenu des arguments que je viens d’avancer, était valable. Si nous continuions, il est clair qu’à un moment donné la question se poserait de savoir si nous ne violons pas la Constitution.
Même si, encore une fois, je ne vous ai pas convaincu, sachez que le raisonnement que je viens de tenir a été tenu par le Conseil d’Etat,
Au cours des dernières années, vous avez en effet été appelé à discuter, au sein de la commission de la défense nationale et au sein du Parlement, de textes particuliers qui traitaient de sujets semblables à ceux que vous avez évoqués et qui, aux yeux des juristes, relevaient du domaine réglementaire.
Pourquoi le Gouvernement et le Conseil d’Etat ont-ils accepté cette manière de faire ? La raison en a été exposée au cours des années écoulées.
Comme il n’existait pas de statut général, c’est-à-dire comme il n’y avait pas eu, pour les fonctionnaires militaires, un effort de définition des garanties fondamentales au titre de la Constitution, le Conseil d’Etat a estimé que nous pouvions aller relativement loin, en attendant le jour où un statut général ferait une application stricte des mots « garanties fondamentales ». Il a été dit alors que l’on pouvait aller plus loin – et on est allé, en effet, beaucoup plus loin – que pour les fonctionnaires civils parce qu’il n’existait pas, pour les militaires, un statut général définissant, avec l’accord du Gouvernement, du Conseil d’Etat et du parlement, une sorte de domaine législatif et une sorte de domaine réglementaire.
Ne vous appuyez donc pas sur ce qui fut voté parce qu’un statut généra! n’existait pas pour en tirer des conséquences au moment où nous faisons l’effort, longtemps souhaité, d’établir un statut général dont l’une des caractéristiques est justement de préciser, autant que faire se peut et pour une durée raisonnable, les domaines respectifs du législatif et du réglementaire.
Monsieur le député, j’ai été long. Ce n’est pas la première fois que j’expose ce problème. Je ne vous ai pas convaincu, mais ma réponse est l’expression de la pensée du Gouvernement et du Conseil d’Etat. Elle constitue, me semble-t-il, une appréciation très généreuse et qui va dans le sens que vous souhaitez du domaine législatif des garanties fondamentales pour les militaires.
M. Michel de Bennetot . Monsieur le ministre d’Etat, je vous remercie des indications que vous venez de donner, mais si je me suis référé à la loi sur la réorganisation des corps d’officiers de l’armée de mer, c’est parce qu’il vaut mieux parler de ce qu’on connaît et que je n’ai pas eu l’occasion de rapporter d’autres textes de loi concernant les statuts particuliers des militaires de carrière.
Je me permettrai de faire une simple observation pour en finir sur ce point et pouvoir aborder les autres. Vous dites que les limites d’âge restent actuellement du domaine réglementaire, Mais lorsqu’on a créé le corps des officiers techniciens de la marine, il n’y avait pas de limite d’âge. Il y avait seulement des durées de service pour les corps d’officiers techniciens des armées de terre et de mer. Pour des raisons qui tiennent aux particularités du service dans la marine, nous avons fixé une limite d’âge de cinquante-quatre ans pour les officiers techniciens. J’estime que cette limite d’âge appartenait aux dispositions qui doivent être fixées par le législateur et qu’il doit en aller de même une fois voté le présent projet de loi. Les limites d’âge doivent relever du domaine du législatif.
J’aborderai deux autres points : la liberté d’association et la liberté d’expression.
En ce qui concerne la liberté d’association, je vous ai demandé il y a quelques jours si les amicales d’anciens élèves des grandes écoles seraient autorisées à recevoir l’adhésion des personnels en activité,
Par exemple, les statuts de l’association des anciens élèves de l’école navale, association dont je ne fais pas partie, mais dont l’un de mes collègues est membre, prévoient « la défense des intérêts matériels et moraux des officiers de marine et anciens officiers de marine ». Estimez-vous que cette association, constituée selon la loi de 1901, puisse être ouverte aux militaires d’active ? Je pense que, d’après l’avis que vous avez donné au conseil supérieur de la fonction militaire, elle leur reste autorisée, mais je ne crois pas que cela ressorte clairement du texte soumis à l’Assemblée.
J’aurais souhaité, en tant qu’ancien officier, une certaine liberté d’expression, car il est moins dommageable d’entendre des officiers émettre, sous leur responsabilité personnelle, leurs opinions, que d’avoir à connaître les appréciations dont la hiérarchie, quelquefois, ne se montre pas avare.
Vous disiez, il y a peu de temps, que les aviateurs auraient tendance à critiquer les marins et vice versa. C’est un artilleur qui a tenu les propos les plus significatifs à ce sujet. Foch, au cours des manoeuvres qui ont précédé la guerre de 1914, a déclaré : « L’aviation, c’est zéro ! Tout ça, c’est du sport ! » Or les forces aériennes françaises ont quand même joué un certain rôle dans la victoire de 1918.
Avant le conflit de 1939-1940, il aurait été préférable de laisser certains jeunes officiers parier de la détection électromagnétique ou de la détection ultrasonore, ce qui nous aurait épargné les documents officiels aux termes desquels la détection électromagnétique ne présentait aucun intérêt militaire, étant donné la fragilité des dispositifs qu’on pouvait utiliser pour détecter un bâtiment de surface ou un avion.
Il y a là une certaine limitation de la liberté d’opinion et j’aurais souhaité qu’on se montrât plus libéral.
Dans cette affaire, monsieur le ministre d’Etat, je ne cherche ni à me singulariser ni à négliger vos arguments. Vous ne m’avez pas convaincu sur certains points. Je conclurai en avouant ma perplexité, la commission ayant proposé une disposition qui me paraissait normale. Je veux parler du texte envisagé pour l’article 22 bis traitant du cas des militaires décédés à l’occasion du service et disposant que « les veuves et orphelins de ces militaires recevront une aide de l’Etat destinée à leur assurer des conditions matérielles d’existence en rapport avec la fonction exercée, avant son décès, par le chef de famille ».
Nous avons perdu, il y a peu de temps, deux sous-marins ; nous avons eu des morts sur un escorteur d’escadre ; nous perdons des avions tous les ans – c’est inévitable.
Je pensais que cette disposition ne se verrait pas opposer l’article 40 de la Constitution par la commission des finances et ne serait pas déclarée irrecevable. Ce fut pourtant le cas, d’après ce qui m’a été indiqué. Juridiquement, l’irrecevabilité est probablement fondée, mais je doute qu’elle soit appréciée par tout le monde.
Les militaires français, qui, à bord d’un avion ou d’un sous-marin risquent leur vie, doivent être assurés que leur famille recevra les aides nécessaires. Ils pourront ainsi exercer leur métier avec une certaine sérénité.
Il serait donc regrettable que le Gouvernement ne reprenne pas à son compte un texte qui répond à un souci que j’exprime depuis un certain temps. J’aurais souhaité qu’en raison de la répétition des accidents, dont les victimes sont souvent des jeunes qui n’ont pas eu la possibilité d’assurer, après leur décès, à leur famille des moyens d’existence, cet amendement soit retenu. ( Applaudissements sur de nombreux bancs de l’union des démocrates pour la République, du croupe des républicains indépendants et du groupe Progrès et démocratie moderne et sur quelques bancs du groupe socialiste ).
M. le président . La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.