Le 22 février 1996, le Chef des Armées, à l’occasion d’une intervention télévisée, a fait savoir à la nation qu’il avait décidé de professionnaliser les armées, la professionnalisation étant en quelque sorte définie par a contrario, c’est-à-dire comme l’abandon ou, en termes plus forts, l’abolition de la conscription grâce au recours exclusif à des volontaires.
La loi du 28 octobre 1997, soumise à un parlement d’orientation opposée à celle en cours en février 1996, a été votée presque à l’unanimité tant cette disposition paraissait évidente, acquise d’avance; elle allait au devant des souhaits d’une « opinion générale » plutôt mal informée et alanguie, elle apparaissait comme la réponse la plus simple mais aussi la moins coûteuse compte tenu, certes, de l’état du monde mais aussi de l’état de la société française de cette fin de siècle.
Même si la loi de fin octobre 1997 a, il est vrai, sagement préservé l’avenir en n’abolissant pas mais seulement en suspendant la conscription, aucune mesure – à l’exception de la loi sur la réserve – n’a été prise depuis cette date pour préparer l’avenir c’est à dire le « cas où » dans lequel il serait nécessaire et indispensable de faire appel à toutes les composantes et ressources de la nation pour assurer la défense de son territoire actuel ou pour tout simplement faire face à des situations exigeant un tel potentiel ou une telle organisation exceptionnelle soit pour faire face à des situations de catastrophes naturelles soit pour faire face à des situations de troubles d’origine déterminée ou non. Comme le soulignait tout récemment le Premier Ministre: « une armée professionnelle, ce sont aussi des réserves, dont l’apport en capacités et en compétences est essentiel, surtout en cas de crise grave1 ». Malheureusement, lors d’un congrès de personnels de réserve, la ministre de la défense n’a pu que constater la faiblesse des ressources en la matière, alors que son prédécesseur s’efforçait de faire croire que les résultats obtenus étaient plus que satisfaisants; malheureusement, la suspension de la conscription ne peut avoir que des effets négatifs en ce domaine. « La réserve, par son enracinement dans la société civile et par son intime connaissance du monde de la défense, constitue la passerelle irremplaçable entre les armées et la société civile, au moment même où la disparition progressive de la conscription contribue à affaiblir ce lien2 ».
Depuis la loi d’octobre 1997, la professionnalisation a été engagée et poursuivie selon le schéma défini par la dernière loi de programmation militaire mais elle a, aussi, subi les aléas devenus traditionnels de l’exécution des lois de programmation militaire depuis 1970; devant l’IHEDN le Premier Ministre a affirmé vouloir « rattraper le retard accumulé ».
Pour de prétendues raisons d’égalité – mais aussi, à l’évidence, pour des préoccupations électorales – et au prix d’exercices de contorsion dont l’armée de terre – l’armée la plus touchée par le changement de rythme et de rite – a une grande expérience, la fin de la conscription a été avancée de quelques mois : la professionnalisation étant selon les propres termes des chefs d’état-major une opération, somme toute, réussie; avant de quitter son poste, le Secrétaire général pour l’administration, a reconnu un léger déficit quantitatif de recrutement; en réalité, le déficit quantitatif se double d’un déficit qualitatif, par exemple, pour les personnels du service de santé.
Tout en s’interdisant en cette période de programmation militaire en préparation, faute de compétence particulière, de porter un jugement sur l’aptitude et la capacité des forces armées françaises à faire face à des situations de crise ou de conflit et tout en constatant la très forte tendance de la gendarmerie à vouloir voler de ses propres ailes dans un univers flou entre son statut actuel encore « militaire3 » et celui de la police, il convient de se pencher sur une réforme inachevée, faute d’un débat véritablement démocratique sur ce sujet fondamental.
La professionnalisation, telle qu’elle a été conçue et réalisée, est, disons-le, sans ambiguïté une réforme hâtée qui portera le sceau de l’incomplétude tant que la dimension « citoyenne » n’aura pas été prise en considération.
Si l’on fait abstraction de périodes particulières dans notre histoire, on peut dire et admettre que la conscription a fourni aux armées les ressources humaines dont le pouvoir politique a eu besoin pendant deux siècles pour conduire ses entreprises de conquête ou tout simplement de défense aux frontières; le sang des jeunes Français n’a pas été épargné notamment pendant la première guerre mondiale. Le rôle du contingent fut, dit-on, déterminant durant les jours sombres du printemps 1961 à Alger.
Pour « tenir » ces cohortes régimentaires et soutenir des actions de masse, un fort embrigadement était nécessaire comme il l’était à cette époque dans toutes les armées qui s’affrontaient sur les champs de bataille.
Depuis le 28 octobre 1997, et compte tenu des tendances observées dans la société française contemporaine et des perspectives pacifiques qui semblent dominer le ciel européen, la loi sur le statut général des militaires constitue un anachronisme remarquable par rapport au concept de citoyenneté tel qu’on peut supposer qu’il est compris par l’ensemble de la population. Comme vient de le reconnaître le Premier Ministre : « le statut général des militaires, voté par le législateur il y a trente ans, mérite d’être adapté à l’évolution des esprits et de la société4 ».
Dans le langage usuel des « politiques » le substantif « citoyen » s’est transformé en un adjectif passe-partout, essentiellement « caméléon » c’est-à-dire changeant à souhait en fonction de la météorologie politique du moment.
Il se trouve que compte tenu des moyens dont la force armée dispose et des missions qui sont jusqu’ici les siennes, l’ Armée, en tant que composante de la Force publique, a besoin de connaître le contenu de la citoyenneté qui lui est applicable.
Aujourd’hui la citoyenneté applicable aux membres des forces armées est essentiellement définie par la notion de spécificité qui ne veut plus rien dire dans notre société caractérisée par la variété chaque jour croissante des spécialisations mais ce bouclier de la spécificité sert aux états-majors et, dans une moindre mesure, aux membres des forces armées à s’identifier comme appartenant à une catégorie de personnels ayant une mission totalement différente de celle des autres composantes de la société et de la nation alors que les forces armées ont une mission dans la Nation, mission parmi tant d’autres effectuées chaque jour par de multiples catégories d’agents relevant de la fonction publique d’Etat ou territoriale.
Ainsi comprise par les armées, la spécificité se résume à une sorte d’exogénéité qui se veut homogène, à une bulle qui place ceux qui s’en revendiquent en dehors des règles usuelles applicables à la société contemporaine; la spécificité consacre en quelque sorte la non-appartenance au commun des mortels, à la société ordinaire.
Mais cette exogénéité ne saurait conduire à une situation d’exception dans la société actuelle, elle irait à contre-courant de tous les efforts entrepris pour une meilleure compréhension de la notion même de démocratie, elle aboutirait à limiter la démocratisation.
Nul ne conteste le besoin d’une force armée et d’une force publique (ou d’une force publique dont la force armée); pour éviter que les membres de cette force armée dotée d’armes de mort ne soient tentés (comme on le voit dans des mutineries d’aujourd’hui dans d’autres pays) de retourner leurs armes contre la structure étatique qui les a recrutés pour assurer sa sécurité et celle de la nation tout entière, il ne parait pas du tout anormal d’interdire à ces personnels le double droit de grève et de syndicalisation dans les formes où celles-ci (grève et syndicalisation) se traduisent habituellement. Une conséquence directe de cet axiome, d’autant plus importante aujourd’hui que l’armée est professionnalisée, est « le strict devoir d’obéissance » dans des conditions mieux définies que par le passé dans le règlement de discipline générale applicable aux armées, obéissance sous tous ces aspects entraînant en contrepartie l’obligation pour l’Etat de couvrir entièrement ses agents sauf cas de faute personnelle caractérisée des intéressés.
Cette réserve indispensable et minimale étant affirmée, le fondement de la spécificité s’effondre de lui-même si l’on tient compte de l’évolution depuis la fin de la seconde guerre mondiale.
Ce n’est en effet que parce que la République avait d’importants besoins pour assurer l’ordre public et sa défense dans un concept d’action de masse pour faire face à une invasion venant d’un Est mal défini que la conscription a été maintenue dans toute sa rigidité après la fin de la guerre d’Algérie et qu’un statut qualifié « général5 » pour montrer qu’il n’y avait pas de scission à l’intérieur d’une force monolithique a été voté en 1972 par le législateur pour pallier la multitude de textes de rang variés qui régissaient les diverses composantes des trois armées, de la gendarmerie et des services dits communs. Car, qu’on le veuille ou non en certains hauts lieux, ce fut bien là le seul et unique mérite du carcan intitulé statut général des militaires.
Pendant la même période, la classe de plus en plus nombreuse des fonctionnaires bénéficiait dans un premier temps d’un statut unique pour l’Etat à partir du mois d’octobre 1946, puis ultérieurement les autres composantes de la fonction publique territoriale et de la fonction publique spécialisée dans la branche hospitalière furent dotés de statuts dérivés de ce premier statut. Seule l’Armée continuait envers et contre tout à s’enfermer dans ses spécificités alors qu’à partir de 1945, puis surtout à partir de 1948, elle avait été d’autorité raccrochée au régime des rémunérations de la fonction publique; l’article 19 du statut de 1972 n’étant qu’une redondance superficielle, quasi inutile, sous la forme d’une transposition automatique des mesures générales de rémunération applicables à la fonction publique. Comme nous le verrons tout à l’heure, même sur ce point, il y a beaucoup à dire.
Dans d’autres domaines dont nous n’examinerons que les principaux, la spécificité apparaît de plus en plus comme un camouflet porté aux principes démocratiques de la citoyenneté.
Lorsque la conscription est apparue il y a plus de deux siècles, elle correspondait à la fois à un besoin de la nation et à un état de la société : en majorité rurale, la jeunesse française était appelée à accomplir une mission non pas d’intérêt général mais de salut suprême, par ailleurs cette jeunesse française de la fin du 18ème siècle faisait partie d’une société où le fondement démocratique de la citoyenneté était d’application essentiellement sélective jusqu’en 1848 pour les hommes et jusqu’en 1944 pour les femmes et même août 1945 pour les militaires.
Comme le rappelle, à juste titre, la recommandation n°1572-2002 adoptée par la commission permanente de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, le 3 septembre 20026, tout a changé depuis ces temps qui ne sont pas si lointains : « les armées de certains Etats-membres (dont la France) sont passées d’un système de conscription à un système purement professionnel. En conséquence, les membres du personnel militaire deviennent de plus en plus des employés « ordinaires » dont l’employeur est le ministre de la défense, qui devraient bénéficier pleinement des droits des employés énoncés dans la Convention européenne des droits de l’homme et dans la charte sociale européenne ».
De grands progrès ont certes été faits depuis ces temps lointains de la conscription de masse du début du XIXème et du XXème siècle, mais c’est un anachronisme inimaginable de savoir que les militaires français ne sont pas encore aujourd’hui des électeurs et des « éligibles » comme les autres citoyens. Pourquoi ne bénéficieraient-ils pas du droit, comme les autres fonctionnaires, de tenter leur chance en se présentant à tous les suffrages que les autres citoyens peuvent exercer ? Pour qu’il en soit ainsi, il suffit d’un article de loi d’une ligne d’autant plus facile à voter qu’il y a eu ce consensus antérieur des membres du parlement sur la suspension de la conscription.
Que les militaires n’utilisent pas les possibilités offertes par la loi est une autre affaire mais les principes posés par la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 seraient saufs et inaltérés dans leur essence même : « Tous les citoyens étant égaux à ses yeux (de la loi) sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents » (article 6).
Une seconde anomalie flagrante et en opposition totale avec la déclaration des droits de l’homme et du citoyen et le préambule de notre constitution porte sur la liberté d’expression. « La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ». Les militaires, à l’exception des postes de haute responsabilité comme cela est la règle pour la haute fonction publique, doivent pouvoir s’exprimer librement.
La troisième anomalie d’autant plus inexplicable que nous nous sommes prononcé sans ambiguïté contre la grève et la syndicalisation telle qu’elles sont aujourd’hui usuellement pratiquées, est l’absence d’organisations ou d’organismes capables d’assurer la défense des droits professionnels des militaires. Le Conseil supérieur de la Fonction militaire tel qu’il est apparu en 1969 n’est qu’un pâle simulacre du Conseil supérieur de la fonction publique; la démultiplication de ce conseil supérieur sous la forme de conseils par armée n’a été qu’une tentative d’une efficacité douteuse pour réduire la distance entre les structures de commandement et la base, mais on ne peut pas dire qu’il s’agisse là d’instances capables d’assurer la défense des intérêts professionnels; ceux-ci n’ayant jamais été à notre connaissance clairement définis.
La hantise de l’expression d’intérêts professionnels a été telle que moins de quatre ans après le vote d’un prétendu statut moderne le ministre de la défense par la voie d’une instruction du mois de mai 1976 – que tout le monde a respecté tant dans l’armée active que dans la réserve ou parmi les personnels dégagés de toute obligation militaire, le petit doigt sur la couture du pantalon pour ne pas dire de l’esprit – a interdit aux personnels d’active d’adhérer aux associations de personnels retraités comme s’il s’agissait de dangereux groupements terroristes. Cette interdiction sans précédent a considérablement contribué à ratatiner la vie associative des anciens militaires et à scléroser le corps d’active.
Dans sa recommandation, précédemment rappelée, et par référence à la recommandation 903 de 1988, l’Assemblée parlementaire de l’Europe « recommande que le Comité des Ministres invite les gouvernements des Etats-membres :
à autoriser les membres des forces armées et le personnel militaire à s’organiser dans des associations représentatives ayant le droit de négocier sur des questions concernant les salaires et les conditions de travail; à lever les restrictions actuelles inutiles au droit d’association pour les membres des forces armées; etc. »7
Le quatrième domaine mettant en cause les principes démocratiques de la citoyenneté est l’obligation imposée aux militaires quittant l’armée de continuer à être disponible à l’expiration de leur lien au service.8
Même si elle est limitée à cinq ans, cette disposition introduit une discrimination d’autant plus contraire au principe d’égalité des citoyens devant les charges que les jeunes Français ne sont plus, en temps normal, astreints à l’obligation d’accomplir un service national (ex-service militaire); dans une armée essentiellement composée de volontaires, cette obligation légale n’est pas même mentionnée dans le contrat signé par tout candidat à l’engagement, du moins dans l’armée de terre.9
Enfin, comme l’a consacré l’arrêt HARDOUIN du 17 février 1995 et comme vient de le rappeler l’ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de la Réunion dans l’affaire LEBIGRE10, les armées doivent être pleinement conscientes qu’elles sont désormais entièrement soumises au droit administratif en vigueur dans notre pays pour toutes les questions usuelles rangées sous le vocable « administration »; seules échappent par nature à cette disposition les mesures susceptibles de rentrer dans la catégorie dite « opérationnelle », catégorie parfois plutôt élastique. Il est regrettable que les remarquables conclusions du commissaire du gouvernement à propos de l’arrêt HARDOUIN n’aient pas été davantage commentées à l’intérieur des armées.
Dans des conditions à définir de façon claire notamment en matière de limite d’âge et d’aptitude physique, il serait absolument anormal que les membres des forces armées ne bénéficient pas des avantages accordés aux autres agents de la fonction publique : qu’il s’agisse, par exemple, des titularisations, des contrats à durée déterminée ou tout simplement des droits à toutes les prestations (y compris Assedic lorsque, dégagés de leurs obligations vis-à-vis de l’armée, ils ont réussi à retrouver un autre emploi). Les personnels militaires, comme l’a souligné l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, sont, dès lors que la conscription a été supprimée, abandonnée ou plus exactement du point de vue juridique suspendue, tous des volontaires et des agents de l’Etat comme les autres, régis par des règles particulières d’astreintes; chaque catégorie d’agents a ses propres règles, mais toutes doivent désormais relever – exception faite du droit de grève et de la syndicalisation – des mêmes principes généraux.
Enfin pour clore ce court article, il est nécessaire de revenir sur un élément fondamental de l’unicité de la fonction publique, car quelle que soit la spécificité des armées ou le degré de cette spécificité, les personnels militaires depuis 1945 sont tenus pour une composante de la fonction publique; l’article 19 du statut a, à tort et à travers, été présenté comme une innovation majeure, une garantie pour les personnels militaires en matière de rémunération; en réalité, il est urgent que le ministre chargé de la fonction publique dise sans ambiguïté si le décret du 10 juillet 1948 « portant classement hiérarchique des grades et emplois des personnels civils et militaires de l’Etat relevant du régime général des retraites » est toujours la base même des rémunérations de la fonction publique. Selon la direction de la fonction publique ce décret aurait fait l’objet de plus de 450 décrets de modification sans que la liste exhaustive en soit tenue, ce qui fait que le classement initial mis en annexe de ce décret ne peut plus être tenu pour représentatif et significatif; l’attribution de la NBI n’étant pas faite pour clarifier la situation.
Dans une société de plus en plus diversifiée et marquée par un développement continu des spécialisations à raison même de l’évolution inévitable des technologies, la spécificité de l’armée conçue comme un ensemble dérogatoire au concept démocratique de citoyenneté ne se justifie plus; les militaires sont des citoyens comme les autres, soumis aux mêmes règles générales de droit; l’armée est une composante de la nation; tout comme d’autres corps ou catégories du secteur public ou/et privé, elle a ses propres règles de fonctionnement mais en ce début du IIIème millénaire elle ne saurait de façon générale échapper aux fondements mêmes de la citoyenneté dans une démocratie.
Jean KERDRéAN
COMMENTAIRE DE LA REDACTION
L’ADEFDROMIL attire l’attention sur cet article dont l’auteur n’est pas membre de l’ADEFDROMIL. Sans la moindre concertation, cet article recoupe de façon générale les objectifs fixés par le Président dans le rapport présenté à l’assemblée générale du 14 septembre 2002 dont le texte se trouve sur le site.
Pour mieux comprendre les ressorts historiques de cette importante question de la citoyenneté des militaires, l’ADEFDROMIL ne peut que recommander la lecture de l’ouvrage d’Eugène-Jean DUVAL, intitulé « Etapes de la citoyenneté des militaires – 1789-1999 » édité par la société des écrivains – 147-149 rue St Honoré – 75001 Paris.
Il est possible de commander cet ouvrage dans toute librairie, le numéro ISBN est : ISBN 2-84434-593-X
Discours du Premier Ministre à l’IHEDN, le 14 octobre 2002. Le Figaro du 24 juillet 2002. « Forte de son statut militaire », selon les termes mêmes du Premier Ministre – discours cité. Discours cité – A plusieurs reprises, le chef des armées lors des voeux annuels avait formulé des souhaits en ce sens, souhaits demeurés au stade des voeux sans suite. Lors de la modification du statut, en 1975, le ministre, Mr Bourges affirmait : « Le Gouvernement est attaché au principe du service national universel et obligatoire. Ses modalités peuvent sans doute faire l’objet d’adaptations l’évolution peut révéler nécessaires, mais la conscription demeure le principe de notre régime démocratique et républicain. La loi du 13 juillet 1972 s’applique, dans ses principes généraux, à tous les militaires et, pour les appelés, le présent projet ne modifie rien à cet égard » – La suite est connue. Objet de la question écrite n°03027 du 10/10/2002 posée par Mr Jean Pierre Masseret. Le texte de cette recommandation se trouve sur le site de l’ADEFDROMIL. Article 14 de la loi n°99-894 du 22 octobre 1999 portant obligation de la réserve militaire et du service de défense : » Sont soumis à l’obligation de disponibilité : … – les anciens militaires de carrière ou sous contrat et les personnes qui ont accompli un volontariat dans les armées, dans la limite de cinq ans à compter de la fin de leur lien au service « . Imprimé n°311-2/6bis (instruction n°2000/DEF/DPMAT/EG/B du 26 avril 2002. Article sur le site Adefdromil : « Harcèlement moral et procès à la Réunion » par Michel BAVOIL, président de l’ADEFDROMIL.