Rapport d’information n°3624 enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 5 juillet 2011 par la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire en conclusion des travaux de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur les externalisations dans le domaine de la défense par MM. Louis GISCARD D’ESTAING et Bernard CAZENEUVE, Députés et MM. Olivier CARRÉ et David HABIB, Présidents.
La mission d’évaluation et de contrôle est composée de : MM. Olivier Carré, David Habib, Présidents, Jérôme Cahuzac, Président de la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, M. Gilles Carrez, Rapporteur général, MM. Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Bernard Cazeneuve, Alain Claeys, Charles de Courson, Richard Dell’Agnola, Yves Deniaud, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Louis Giscard d’Estaing, Laurent Hénart, Jean Launay, François de Rugy, Philippe Vigier.
INTRODUCTION :
L’externalisation dans les armées est un mode de gestion ancien. Dès le Directoire, le ravitaillement des armées était assuré, avec des fortunes diverses, par des entreprises privées. Ainsi, le 28 décembre 1795, Bonaparte écrit à propos de l’entreprise Lanchère qu’elle « a si bien réussi jusqu’ici à affamer nos soldats »…
Au début du Premier Empire, les employés des équipages ne sont pas des militaires mais sont recrutés par des entreprises dont les plus célèbres sont Breidt, qui travaille pour la Grande Armée, et Gayde, pour l’armée d’Italie. Dans la pratique, le système fonctionne mal car les objectifs financiers de ces deux entreprises ne coïncident pas avec les intérêts militaires et stratégiques ; de plus, le personnel civil, peu motivé par la chose militaire, ne fait pas de zèle et évite soigneusement les zones risquées.
Le 6 mars 1807, Napoléon écrit au Général Dejean : « Rien n’est mauvais comme l’organisation des transports de la Cie Breidt. Je voudrais former des bataillons de transport des équipages militaires. Par ce moyen, nous n’aurions plus d’intérêt à opposer à l’intérêt de l’armée, ce qui n’est pas le cas à présent ; car, par exemple, lorsque j’ai intérêt à ce que les caissons arrivent vite, l’entrepreneur a un intérêt opposé. D’ailleurs, rien n’est absurde comme ces marchés où l’entrepreneur joue à la loterie et peut être ruiné sans qu’il y ait de sa faute, ou gagner un million sans raison ». Vingt jours plus tard, Napoléon signe le décret créant les équipages militaires du train, ce qui ne l’empêche pas, concurremment, de continuer à faire appel à des entreprises privées pour le soutien des forces.
Sans remonter au Directoire, nous constatons que les armées ont toujours eu pour tradition de confier à des partenaires extérieurs un certain nombre d’activités. Mais il est vrai qu’un double mouvement d’externalisation s’est développé ces dernières années : d’abord pour remplacer les appelés dont les armées ont dû se passer dès 1997, avec la suspension du service national ; ensuite, une dizaine d’années plus tard, pour tenter de réduire leurs coûts dans un contexte budgétaire très contraint, mais aussi pour organiser nouvelle déflation d’effectifs.
En effet, en 2009, l’armée de terre comptait encore 128 200 militaires et 21 600 civils. Ces 149 800 agents ne seront plus que 131 000 en 2015. Pour l’ensemble de la Défense, les effectifs chuteront sur la même période de 313 400 à 275 000. L’une des pistes évoquées pour conserver une armée pleinement opérationnelle malgré une telle compression de personnel est d’inverser le rapport entre les 60 % d’effectifs occupant des fonctions de soutien et les 40 % qui se consacrent aux fonctions opérationnelles, ce qui suppose un recours accru à des prestataires extérieurs.
L’externalisation reste cependant une pratique assez méconnue parce que longtemps présentée comme élément d’un processus expérimental et perçu de façon fragmentée, contrairement aux pays anglo-saxons où cette pratique est désormais profondément ancrée dans les mœurs et peut concerner des pans entiers de l’activité militaire (logistique, formation, restauration, déminage, santé…).
Le montant des sommes en jeu et la nature des activités concernées ont conduit la représentation nationale à s’intéresser de près à ce phénomène. Depuis 2002, pas moins de cinq rapports parlementaires spécifiques – quatre publiés par l’Assemblée nationale, un par le Sénat – sont venus alimenter la réflexion sur la question des externalisations de la Défense et de ses financements innovants.
En particulier, le rapport de la Mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur le financement des opérations militaires extérieures (2) avait, en juillet 2009, attiré l’attention des membres de la commission des Finances sur l’utilité de poursuivre et approfondir cette réflexion.
C’est ainsi qu’en application de l’article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la commission des Finances de l’Assemblée nationale a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur « le coût et les bénéfices attendus de l’externalisation au sein du ministère de la défense ». Sur la base du rapport très détaillé rendu par la Cour, publié en février 2011 par la commission des Finances (3), le bureau de la commission des Finances a décidé de saisir la MEC afin d’aborder les sujets sous l’angle politique.
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L’intervention de la Mission d’évaluation et de contrôle a donc été motivée par l’exigence de contrôle démocratique sur un poste majeur de dépenses du ministère de la Défense. Pour mener à bien son évaluation, la mission a procédé à une série d’auditions dont la liste est jointe en annexe. Selon une habitude désormais solidement établie, la mission a en outre bénéficié, dans un esprit de coopération exemplaire, de l’expertise des magistrats de la deuxième chambre de la Cour des comptes.
Fidèle à sa philosophie non partisane, la Mission a associé majorité et opposition, commissions des Finances et de la Défense. Au terme de ses travaux, elle risquait de ne pas parvenir à dégager un consensus complet entre les deux Rapporteurs.
En effet, il est apparu à M. Bernard Cazeneuve, à l’issue du cycle d’auditions, que les externalisations contribuaient à la désorganisation du ministère sans que soit apportée la preuve chiffrée qu’elles permettaient de réaliser les économies promises, compte tenu notamment d’un certain nombre de contraintes qui sont détaillées dans les pages qui suivent. L’absence de comptabilité analytique ne fait, de ce point de vue, que souligner les carences globales des données chiffrées sur lesquelles s’appuient les responsables du ministère mais dont la Mission n’a pas eu communication.
M. Louis Giscard d’Estaing, regrette également la faiblesse de la démonstration statistique relative aux coûts et aux bénéfices attendus mais ne partage pas certaines conclusions de son collègue. Tout en insistant sur la nécessaire vigilance qui doit accompagner le processus, il considère les externalisations comme une source potentielle d’économies mais aussi d’amélioration du service rendu. Un seul exemple : sans le partenariat mis en place avec le secteur privé, le regroupement des services centraux du ministère de la Défense à Balard, dans un bâtiment moderne et fonctionnel, n’aurait pas pu se faire.
La divergence de vue initiale est le reflet d’une approche politique différente, en particulier sur le rôle de l’État, qui est au cœur du débat démocratique. Pour autant, les points de consensus sont possibles et nombreux, tant sur diagnostic que sur les « bonnes pratiques » à encourager. Ainsi que le lecteur pourra s’en rendre compte au fil des pages, les Rapporteurs partagent nombre de constats, de critiques et d’interrogations : dix propositions communes viennent conclure leurs travaux.
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Le présent rapport, pour la clarté de l’exposé, procédera en deux temps. Dans une première partie sera présenté le cadre général de la politique d’externalisation : méthode utilisée, regards portés sur la pratique, faiblesses du processus et doutes apparus aux Rapporteurs.
Dans une seconde partie, ceux-ci reviendront sur plusieurs opérations significatives en cours ou en projet pour exprimer leurs appréciations et leurs critiques.
Lire le rapport en cliquant sur le lien suivant:
Rapport d\’information n°3264 sur les externalisation dans le domaine de la défense