Par Jacques BESSY, Vice Président de l’ADEFDROMIL ()
Le ministère de la défense est sous CONTROLE !
Il fut une époque où les armées préparaient la guerre et la faisaient éventuellement.
Lorsque ces opérations se passaient loin de la métropole, le chef militaire jouissait d’une grande autonomie de décision tant sur le plan opérationnel que sur celui de la gestion des hommes, des matériels et des finances. Il était responsable et l’intendance… suivait, selon la formule consacrée.
Cette autonomie était d’autant plus justifiée que les liaisons étaient difficiles et ne pouvaient intervenir en « temps réel ».
La loi du 16 mars 1882 sur l’administration de l’armée coordonnait parfaitement les forces et les services et rappelait le principe de la séparation du contrôle. Ce doux système a perduré pendant une bonne dizaine d’années après la fin de la guerre froide jusqu’au début des années 2000 et l’abrogation de la loi de 1882 en janvier 2003.
Côté équipements, la préparation des lois de programmation militaire voyait ainsi les différentes armées se livrer à un lobbying effréné auprès du ministre, des parlementaires dans l’espoir d’influer sur les décisions des conseils de défense. C’est ainsi, par exemple, que l’armée de terre se dota du coûteux et inutile missile à tête nucléaire « Pluton », dont la faible portée rendait son emploi improbable et venait brouiller la doctrine de la dissuasion.
Tout a changé en deux décennies.
La guerre des gros bataillons est terminée. Les armées ne font plus la guerre – c’est presque devenu un gros mot – mais elles interviennent avec des effectifs réduits dans des opérations de maintien de la paix sous mandat d’organisations internationales.
Simultanément, grâce aux satellites et autres moyens modernes de communication, le commandement peut être exercé en temps réel par l’autorité politique et non plus par l’autorité militaire dépossédée ainsi d’une de ses prérogatives essentielles. La reprise du pont de Vrbanja à Sarajevo en Bosnie en 1996 est un bon exemple de ce phénomène, puisque l’ordre d’assaut fut donné, dit-on, par le président Chirac en personne.
Les commandements opérationnels des généraux en OPEX sont désormais d’une durée limitée et très encadrés. Ils sont plus diplomates que guerriers et ils doivent maîtriser la communication du temps de crise, au moins autant que l’art de commander sur le terrain.
Dans le même temps, les plans de réforme de la fonction publique, l’instauration de la LOLF (loi organique relative aux lois de finances) et plus récemment de la RGPP (révision générale des politiques publiques) ont conduit à l’émergence d’un corps particulier au sein du ministère, celui du Contrôle Général des Armées (CGA), défini comme une « sorte d’inspection générale des finances sauce militaire » par le Canard Enchaîné lui –même.
Las de rendre des rapports, ce corps à l’effectif de 144 [1] a voulu, depuis plusieurs décennies, passer de l’autre côté du miroir et tenir les commandes principales du ministère en occupant des postes de direction. Initialement, il ne s’agissait que de quelques postes comme celui de directeur de la caisse nationale militaire de sécurité sociale. Et puis progressivement, ils ont débarqué partout.
Il suffit de lister de manière non exhaustive les postes clés tenus actuellement par cette véritable énarchie militaire placée hors hiérarchie pour comprendre son rôle déterminant :
directeur adjoint du cabinet civil et militaire du ministre [2],
secrétaire général pour l’administration,
directeur des ressources humaines du ministère,
secrétaire général du Conseil Supérieur de la Fonction Militaire,
président de la commission de recours des militaires,
sans parler du chef actuel du Contrôle Général qui fut de 2000 à 2002, le directeur de la protection et de la sécurité de défense et qui est le coauteur d’un rapport sur la RGPP et participe, en tant que de besoin, au comité exécutif de suivi des réformes récemment créé par M. Hervé MORIN. C’est dire que les CGA ont désormais vocation à occuper tous les postes du ministère, enfin, ceux que le corps sollicite.
Alors que le code la défense spécifie que la hiérarchie du CGA n’est pas assimilable à la hiérarchie générale des armées, un arrêt du Conseil d’Etat du 10 janvier 2007 considère « qu’eu égard tant à la place qui leur est confiée dans la hiérarchie militaire qu’à la nature et à l’étendue des prérogatives dont ils disposent, les contrôleurs généraux des armées doivent être regardés comme des officiers généraux pour l’application des dispositions précitées du décret du 7 mai 2001 [3] ».Nous ne sommes plus très loin d’un CGA devenant CEMA ou DGGN.
Personne ne prétendra que ce corps n’est pas peuplé de brillants sujets, dont certains issus de l’ENA, qui ont réussi un concours difficile et accèdent ainsi aux leviers de commande du ministère. Là n’est pas notre propos. Ce qui nous semble dangereux, c’est le fait d’avoir créé une caste irresponsable sur le plan opérationnel, protégée par sa place hors hiérarchie, son statut et le déroulement de carrière fulgurant de ses membres et de lui confier des responsabilités de direction.
Le général THOMANN, dans son article intitulé « Menace sur notre capacité militaire » publié dans Le Monde du 13 mai 2008 ne s’y est pas trompé. Il parle de « bataillons de contrôleurs généraux » qui ont concocté la RGPP, dont on ne sait plus si le R signifie : Révision ou Réduction. Un arrêté du 9 avril 2008 rend même public le recrutement de 4 contrôleurs adjoints, ce qui prouve que la déflation ne s’applique pas de la même manière à tous les corps.
Par le passé, d’autres avaient déjà pressenti le détournement de pouvoir qui se déroule sous nos yeux. Ainsi, Mme Annie ROMERIO, membre du conseil d’administration de l’ADEFDROMIL, qui a servi à plusieurs reprises au cabinet du ministre, écrivait dans La Tribune des Sous-officiers d’octobre 1999 : « Les contrôleurs des armées s’autocontrôlent-ils depuis des décennies ?…Or, déflation ou pas, on note que ce corps se maintient égal à lui-même, avec un effectif budgétaire de 144.. et ce depuis une vingtaine d’années… »
De fait, les membres du CGA sont placés dans une situation confortable d’irresponsabilité opérationnelle, puisqu’ils ne demandent pas à commander sur le terrain et ne sont pas contraints de le faire pour accéder au grade de contrôleur général. Ils sont donc conduits à privilégier avant tout la satisfaction du ministre soumis aux contraintes de Bercy ou d’autres ministères. Et ils oublient naturellement l’intérêt opérationnel des armées ou la sauvegarde des droits des personnes. On peut donc légitimement se demander si l’immixtion du contrôle général dans la direction des services clés du ministère n’est pas porteuse de graves effets pervers.
Tout d’abord, on détourne les membres de ce corps de leur mission initiale précisée à l’article premier de leur statut particulier : « Le corps militaire du contrôle général des armées est chargé de vérifier, dans tous les organismes soumis à l’autorité du ministre des armées ou à sa tutelle, l’exacte application des textes législatifs et réglementaires et des décisions ministérielles qui en régissent l’organisation et l’administration. Dans tous ces organismes il sauvegarde les droits des personnes et les intérêts du Trésor. Ses membres agissent en qualité de délégué du ministre et relèvent directement de lui. »
Au passage, notons que si ce texte n’interdit pas le détachement des membres du CGA dans des postes de direction, il ne le prévoit pas. De même, une directive, déjà ancienne, du 23 août 1988 sur l’orientation de l’action du CGA n’indique nullement la vocation des membres du corps à diriger. Ce silence est bien pratique, mais peu conforme aux exigences de transparence résultant du principe d’égalité d’accès aux charges et fonctions de l’ETAT.
Défendent-ils, par exemple, les droits des personnes ou bien les intérêts du Trésor lorsqu’ils occupent des postes de direction et préparent les textes ayant des conséquences indemnitaires comme les décrets sur les fonds de prévoyance, sur les frais de déplacement, et autres dans lesquels, par exemple, les droits des militaires pacsés sont bafoués [4]? Se poser la question, c’est déjà y répondre. Car, leurs connaissances et la maîtrise des postes clés leur permettent de faire avaler la pilule au CSFM maintenu dans son rôle de chambre d’enregistrement. L’ancien secrétaire général du CSFM, CGA de son état, ne sert-il pas aujourd’hui comme conseiller « social » au cabinet du ministre. Le Haut Comité d’Evaluation de la Condition Militaire (HCECM) ne s’y est d’ailleurs pas trompé dans son deuxième rapport récemment publié.
Et puis, qui contrôle les contrôleurs ? L’un d’entre eux osera t’-il écrire qu’un de ses petits camarades « n’a pas sauvegardé les droits des personnes », accomplissant ainsi ce qu’on appelle une forfaiture ? Ne rêvons pas !
Ensuite, même si en théorie le domaine opérationnel demeure celui du Chef d’Etat-Major des Armées (CEMA) et de ses subordonnés, il est évident que les projets de réforme concoctés par nos membres du contrôle, ont des conséquences opérationnelles. Quel est, à cet égard, le poids d’un CEMA en poste pour cinq ans maximum, face aux contrôleurs généraux qui peuvent servir jusqu’à 64 ans ? Il est pour le moins faible. A titre d’exemple, le chef actuel du CGA nommé en 2002 serait atteint par la limite d’âge en 2016 [5] ! Ainsi, lorsqu’un CEMA ou un ministre bloque sur un projet, il suffit d’attendre le suivant et d’affûter entre temps son dossier qu’on représentera le moment opportun venu. C’est-à-dire que des réformes en matière de logistique ou de gestion des personnels, qui ont des implications opérationnelles indiscutables, sont préparées, voire mises en œuvre par un corps qui n’en assumera jamais les conséquences sur le terrain, y compris les risques physiques qu’elles peuvent comporter. On a déjà connu cette situation à d’autres époques.
Enfin, en donnant les rênes du ministère aux « énarques militaires », on vide de leur contenu beaucoup de postes d’officiers généraux des armées qui sont écartés de la conception de réformes fondamentales et sont rétrogradés au rang d’exécutants supérieurs. Si l’expérience acquise au sein du Contrôle Général prépare si bien à tenir les grands postes du ministère, alors pourquoi ne pas y détacher une partie des officiers les plus brillants de chaque armée pour qu’ils soient prêts, le moment venu, à occuper les postes de direction du ministère, comme c’est leur vocation, et renvoyer les contrôleurs à leur mission première, celle de contrôler?
Cette solution serait bien préférable à celle qui consiste à donner le pouvoir à une nouvelle caste, à recréer en quelque sorte le tristement célèbre « corps d’état-major », auquel bon nombre d’historiens imputent en partie la défaite de 1870, à l’origine des deux guerres mondiales qui suivirent…
Même si nous n’en sommes pas là, l’implication croissante et envahissante du corps du Contrôle Général des Armées dans la gestion du ministère est un signe fort du malaise des armées. Elle n’est certainement pas la panacée et risque à terme de produire des effets non désirés. Il sera trop tard lorsqu’on s’en apercevra.
[1] Statutairement, le corps compte 15% de contrôleurs adjoints, 40% de contrôleurs et 45% de contrôleurs généraux. Il est à l’effectif de 144 depuis plusieurs décennies (voir par exemple : décrets n°78-596 du 24/04/1978 et n° 97-521 du 22/05/1997).
[2] A noter qu’aux époques de Messieurs Girault et Joxe, ce poste fut supprimé
[3] Décret relatif à la commission de recours des militaires.
[4] Simple exemple qui ne préjuge pas de la découverte d’autres illégalités.
[5] L’intéressé serait sur le point d’être exfiltré au Conseil d’Etat où il pourra éventuellement défendre les dispositions discutables de certains textes adoptés par le ministère de la Défense